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          最高法 判例:承租人與征收補償中,是否有資格直接起訴征收人

          • 來源:法律公園
          • 作者:天津瀛略律師事務所
          • 發布時間:2021-10-22

          裁判要點

          在房屋征收補償案件中,通常而言,補償的對象是被征收人,即房屋的所有權人,承租人與征收補償行為不具有利害關系,因而不能成為行政訴訟的適格原告。但如果承租人在租賃的房屋上有難以分割的添附,且以其所承租房屋依法進行經營活動,那么在該房屋被征收時,對于承租人提出的室內裝修、機器設備搬遷、停產停業等損失,依法應予考慮,此時承租人與征收補償行為之間應視為具有利害關系,可以作為原告提起訴訟。

          裁判文書

          中華人民共和國最高人民法院

          行 政 裁 定 書

          (2019)最高法行申13115號

          再審申請人(一審原告、二審被上訴人):章丘市冠泉商務賓館

           

          委托代理人:馮明道,男,1964年2月15日出生

           

          被申請人(一審被告、二審上訴人):山東省濟南市章丘區人民政府

           

          被申請人(一審第三人、二審上訴人):章丘市種業有限公司

           

          再審申請人章丘市冠泉商務賓館(以下簡稱冠泉賓館)因訴被申請人山東省濟南市章丘區人民政府(以下簡稱章丘區政府)確認征收補償協議無效一案,不服山東省高級人民法院(2019)魯行終112號行政裁定,向本院申請再審。本院依法組成合議庭對本案進行了審查,現已審查終結。

          山東省濟南市中級人民法院一審查明:2009年10月31日,冠泉賓館當時的經營者馮明道與章丘市種業有限公司(以下簡稱種業公司)簽訂《房屋租賃合同》,約定租賃種業公司位于章丘市××××號辦公樓的西側大部分房屋包括1樓四間、2-4樓各9間、5樓整層以及部分停車位從事酒店經營,租期為15年。該房產有合法產權證,所涉土地為國有性質。承租期間,冠泉賓館為經營需要對承租房屋進行了裝修、改造和提升,增設了部分家電及附屬設施并一直正常經營。另查明,2015年9月30日,中共章丘區委、章丘區政府聯合發文,成立章丘市舊城(村)改造指揮部。因濟青路兩側整治提升項目和章丘區城北綜合體建設的推進需要,2016年12月7日,章丘市舊城(村)改造指揮部與種業公司簽訂《征收補償協議》,“就位于章丘市××路北側(××)現屬于商業、工業用途所使用的土地、房屋及其他建筑物、附屬物補償事項”達成協議,約定“2017年1月27日前,種業公司將征收范圍內涉及的所有房屋全部騰空并全部拆除完畢……拆除后的土地由國土部門按相關程序收儲。”協議約定了被征收單位補償(含土地使用權、房屋及所有附屬物)總額為人民幣45685594.51元。

          涉案房屋于2017年3月被拆除,該協議現已履行完畢。又查明,2017年2月22日馮明道出具《承諾書》,載明:“章丘市種業有限公司:今收到賓館搬遷補助費(含裝修補助費)叁拾萬元整?,F承諾收到補助費五日內即2017年2月26日前搬遷完畢。若不按時搬遷,愿意賠償因此給該公司帶來的損失。”次日,馮明道與種業公司交接30萬元收條一張,事由欄標注為“搬遷補償費”。其后,冠泉賓館對章丘市舊城(村)改造指揮部與種業公司于2016年12月7日簽訂的《征收補償協議書》不服,提出其在承租期間投入大量資金和精力進行了裝修、改造和提升,增設大量空調等家電及附屬設施,而章丘區政府實施征收但未予告知,沒有對其承租房屋內裝飾裝修及附屬設施進行調查登記、依法評估,其沒有得到相應的搬遷費、過渡費、停產停業損失等經濟補償款項,該《征收補償協議書》程序違法,損害其經濟利益,應確認無效等一系列主張,故訴請人民法院依法判決確認章丘市舊城(村)改造指揮部與種業公司簽訂的《征收補償協議書》無效。

           

          一審法院認為,根據《中華人民共和國行政訴訟法》第四十九條第一項、第二十五條第一款的規定,提起行政訴訟的原告應當是行政行為的相對人以及其他與行政行為有利害關系的公民、法人或者其他組織。在征收過程中具有原告資格的應當是征收行為的相對人或者與征收行為具有利害關系的公民、法人或者其他組織。一般而言,承租人與房屋征收行為之間不具有利害關系,不能成為行政訴訟的原告。但是如果用于經營的房屋被征收,承租人在行政補償中提出的室內裝修價值、機器設備搬遷、停產停業等損失,與補償決定之間具有利害關系,此時承租人可以作為原告提起訴訟。承租人完成的室內裝飾裝修和改擴建項目的價值、經營用設備等的搬遷費用、停產停業損失等,應當依法補償給承租人。本案中,冠泉賓館在承租種業公司的房屋后,為實現經營目的進行了裝飾裝修及改造,增設了必要的家電及附屬設施等。涉案房屋被征收時,租賃期限尚未屆滿。

           

          2016年12月7日,章丘市舊城(村)改造指揮部與種業公司簽訂《征收補償協議書》時,就涉案房屋征收補償的相關事項,沒有將該房屋承租人即冠泉賓館列為補償協議相對人,未能顧及對涉案房屋已實際裝修改造并經營的承租人之相關利益,屬于遺漏征收補償對象,程序不當。且該協議對相關項目補償的價格證據不足,章丘區政府亦未提供涉案房屋系依法征收的證據,故涉案《征收補償協議書》應予以撤銷。因涉案房屋在章丘區政府行政區域內,為保障相關權利人的合法權利不受影響,應由章丘區政府依法在合理的期限內對涉案房屋的征收補償重新作出處理。據此,一審法院于2018年12月4日作出(2018)魯01行初764號行政判決:撤銷章丘市舊城(村)改造指揮部與種業公司簽訂的《征收補償協議》;由章丘區政府于本判決生效后三個月內就涉案房屋的征收補償事項重新作出行政行為。章丘區政府和種業公司不服,上訴于山東省高級人民法院。

           

          二審法院另查明:冠泉賓館當時的經營者馮明道與種業公司簽訂《房屋租賃合同》,第十條免責條件約定“1.因不可抗力原因致使本合同不能繼續履行或造成的損失,甲、乙雙方互不承擔責任。2.因國家政策拆除或改造已租賃的房屋,合同自動終止,使甲、乙雙方造成損失的,本著物權法規定,產權樓房補償歸甲方,裝修補償歸乙方。3.因上述原因而終止合同的,租金按照實際使用時間計算,不足整月的按天數計算,多退少補。”

          二審法院認為:《國有土地上房屋征收與補償條例》第二條規定:“為了公共利益的需要,征收國有土地上單位、個人的房屋,應當對被征收房屋所有權人(以下稱被征收人)給予公平補償。”根據上述規定,征收國有土地上的房屋,補償對象為房屋所有權人。


          本案中,政府征收對象系第三人種業公司房屋及其他建筑物、附屬物,并收回土地使用權,第三人種業公司系補償對象,而冠泉賓館作為承租人并非法律規定的補償對象。至于冠泉賓館對房屋的改建、裝修損失,屬于民事法律關系調整的范疇。冠泉賓館與種業公司已就房屋拆除后合同終止以及拆遷補償問題作出過約定,后雙方經協商,種業公司向冠泉賓館支付30萬元,馮明道亦出具《承諾書》載明“章丘市種業有限公司:今收到賓館搬遷補助費(含裝修補助費)叁拾萬元整?,F承諾收到補助費五日內即2017年2月26日前搬遷完畢。若不按時搬遷,愿意賠償因此給該公司帶來的損失。”因冠泉賓館并非征收補償對象,與案涉《征收補償協議》不存在利害關系,其起訴依法應予駁回。綜上,一審判決適用法律確有錯誤,依法予以糾正。章丘區政府、種業公司的部分上訴理由成立,予以支持。據此,二審法院于2019年5月8日作出(2019)魯行終112號行政裁定:撤銷一審行政判決,駁回冠泉賓館的起訴。

           

          冠泉賓館不服,向本院申請再審,請求依法撤銷二審行政裁定,發回二審法院重新審理本案。其申請再審的主要事實和理由為:1.再審申請人對涉案房屋享有裝修、改造等添附性財產權益,同時還存在停產停業等經營性損失,故再審申請人明顯與涉案征收補償行為具有利害關系。2.最高人民法院對類案的原告主體資格問題已經有明確裁判意見,且一審法院也認定再審申請人具有原告資格,二審裁定與最高人民法院的裁判精神明顯相悖。3.二審法院裁定駁回起訴,將在客觀上造成再審申請人的重大財產性損失無法獲得補償及無法尋求救濟的后果。4.涉案《承諾書》只是再審申請人與種業公司之間就《房屋租賃合同》解除、由種業公司對再審申請人相關的合同損失給予補償的約定,依法不能視為章丘區政府對再審申請人支付的征收補償。

           

          本院認為,本案再審立案審查階段的核心爭議系再審申請人冠泉賓館是否具有原審原告訴訟主體資格,主要涉及對該賓館與涉案《征收補償協議》之間有無法定“利害關系”問題的理解與認定?!吨腥A人民共和國行政訴訟法》第二十五條第一款規定,行政行為的相對人以及其他與行政行為有利害關系的公民、法人或者其他組織,有權提起訴訟。換言之,公民、法人或者其他組織只要與被訴行政行為有利害關系,其就具有原告主體資格。依據《國有土地上房屋征收與補償條例》第十七條第一款第二、三項之規定,作出房屋征收決定的市、縣級人民政府對被征收人給予的補償包括“因征收房屋造成的搬遷、臨時安置的補償”、“因征收房屋造成的停產停業損失的補償”。在房屋征收補償案件中,通常而言,補償的對象是被征收人,即房屋的所有權人,承租人與征收補償行為不具有利害關系,因而不能成為行政訴訟的適格原告。但如果承租人在租賃的房屋上有難以分割的添附,且以其所承租房屋依法進行經營活動,那么在該房屋被征收時,對于承租人提出的室內裝修、機器設備搬遷、停產停業等損失,依法應予考慮,此時承租人與征收補償行為之間應視為具有利害關系,可以作為原告提起訴訟。

           

          本案中,冠泉賓館在承租種業公司的房屋后,為實現經營目的進行了裝飾裝修及改造,增設了必要的家電及附屬設施等。涉案房屋被征收時,租賃期限尚未屆滿。因此,承租人雖然不是被征收人,但對于其完成的室內裝飾裝修和改擴建項目的價值、經營用設備等的搬遷費用、停產停業損失等,依法有權獲得合理補償。一審法院正是循此邏輯作出專門分析后認可了冠泉賓館對于涉案《征收補償協議》的訴權和原告主體資格,在這一點上于法有據,并無不當。二審法院在評析征收活動時未能考慮承租人的相關利益,有關冠泉賓館與種業公司已就房屋拆除后合同終止以及拆遷補償問題曾作出過約定、《承諾書》載明事項以及冠泉賓館并非征收補償對象之推定,缺乏充分的法律和事實依據,不足以完全否定行政機關在組織征收活動中對于作為實際經營者依法應獲得的行政補償權益,確有不當。且經一審法院核實,涉案《征收補償協議書》對相關項目補償的價格證據不足,章丘區政府亦未提供涉案房屋系依法征收的證據,故涉案《征收補償協議書》在實體上亦存爭議。二審法院以冠泉賓館與涉案《征收補償協議》不存在利害關系、不具備原告資格為由,裁定撤銷一審判決、駁回冠泉賓館的起訴,存在適用法律不當情形,有必要予以糾正,對案件實體爭議作出進一步審查。

          綜上,冠泉賓館的再審申請符合《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條規定的情形。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第九十二條第二款、《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第一百一十六條第一款和第一百一十八條之規定,裁定如下:

          一、本案指令山東省高級人民法院再審;

          二、再審期間,中止原裁定的執行。

           

          審判長  王曉濱

          審判員  于 泓

          審判員  楊科雄

          二〇二〇年十二月二十五日

          書記員  李林濤

           

           

           

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